地方立法重复上位法，是指下位法条文在表述上直接援用了上位法条文，或者下位法条文在内容上与上位法基本一致。这一问题，自上世纪80年代后期开始就都会存在，是我国地方立法多年来长期存在的“顽疾”。据统计，在一些省市的地方立法中，“照抄重复上位法的内容一般都在30%-60%。”在进一步下放地方立法权之前，就存在可能引发重复上位法问题蔓延的担忧，正如学者所指出的：“现在的法律体系已形成，立法也慢慢变得细，地方立法的空间已经不大。此外，现在省、自治区人大常委会的立法内容与上位法很多是重复的，有些只是相关上位法内容的重新整合而已，再下放一级，重复现象会更多。”为此，2015年修改的《立法法》在将市一级的立法权从较大的市扩展到全部设区市的同时，规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”，确立了地方立法不重复上位法原则。然而，立法实践中上述原则是否完全得以贯彻？假如没有，这些重复上位法的内容哪些属于原则的例外，即哪些属于必要的重复，哪些属于不必要的重复？对于不必要的重复，怎么样做应对？本文拟对以上问题作一探讨。
为全面、准确掌握地方立法重复上位法的真实的情况，最好的方法当然是对我国现有的地方立法进行整体性的考察，但目前我国地方立法数量太多，要对全部的地方立法做全面、细致的分析实无可能、也无必要。为此，本文选择了《立法法》修改后6个设区市制定的水库饮用水水源保护立法作为分析样本。之所以选取水库饮用水水源保护立法作为分析样本的原因主要在于：一是水库饮用水水源保护是当前地方立法较为关注的领域之一，《立法法》修改后，较多的设区市出台了相关的条例，提供了较为丰富的研究样本。二是水库饮用水水源保护与各地的水库污染来源、生态环境等详细情况紧密关联，具有非常明显的地方特征，地方立法具有较大的立法空间，各设区的市能够准确的通过实际制定有特色的条款。水库饮用水水源保护立法条例的上位法最重要的包含《水污染防治法》《水法》《水土保持法》等，通过将6个设区市的水库饮用水保护立法与上述上位法作对比考察，不难发现重复上位法的情形包括但不限于以下几种：
根据被重复内容不一致，地方立法重复分为完全复制、部分复制、修饰性复制三种不同形式。
行全部照抄，不作任何改变。举例而言，滁州市某饮用水水源保护条例第十三条规定：
“在饮用水水源准保护区内禁止下列行为:新建、扩建对水体污染严重的建设项目；改建项目增加排污量
”与《水污染防治法》第六十条：“禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目；改建建设项目，不得增加排污量。” 内容一致。部分复制是指虽然文字有所调整或者增加，但从结构到内容均无实质性变化。
所在地县级人民政府应当按照规范的标准和技术方面的要求，在饮用水水源保护区的边界，设立明确的地理界标和明显的警示标志，并在一级保护区边界设置隔
“有关地方人民政府应当在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。”内容一致的规定。修饰性复制是指下位法条文只是将上位法条文中涉及的监管、执法部门和地域特征的条款地方化和具体化而已。如将 6个设区市的水库饮用水保护条例作对比，不难发现监管部门都是本地区的水行政主任部门和环境保护行政主任部门，只是山东省淄博市某水库水源保护管理办法将各部门的监管职责进行具体罗列。
。第一类是地方立法对上位法的重复；第二类是对另外的地方立法机关已制定的同类法的重复。如通过对比
6个地区的水库水源保护条例不难发现，都是根据“前法”将保护范围划分为一级、二级和准保护区，仅有江西省
在除一级保护区、二级保护区和准保护区以外的水库汇水面积划分为汇水面积保护范围、广东省高州市某水库饮用水保护条例在一级保护区、二级保护区和准保护区以外划定了集雨区域保护区。并且
6个设区市的水库水源保护条例在禁止性行为规定上与上位法的规定差异不大。
3.根据重复的必要性划分，分为“必要性重复”和“非必要性重复”。不重复上位法与不抵触上位法都是地方立法的红线，但是不重复上位法并不像不抵触上位法具有那样的绝对性。必要性重复是指可以被接受的，为了能够更好的保证规范结构上的完整性，而对框架或者部分总则性条款进行的重复，是因客观原因可以被重复的范围。如通过对比6个设区市的水库水源保护条例的框架和章节设置可发现，大部分都是由总则、保护范围、保护的方法、监督管理、法律责任、附则等六个章节组成，框架与上位法的框架相似。框架是地方性法规的“骨架”，属于地方立法“必要性重复”的范围，因为地方立法者为了尽最大可能避免发生立法缺漏，常常将下位法的框架遵循上位法的框架结构和章节体制。无论是保护的方法、监督管理、法律责任，都对水源保护至关重要，选择适用上位法的框架是确保规范结构完整性的体现。再如，在条例总则部分，立法目的和各类主体工作职责是重复的，立法目的和主体职责作为地方立法延伸上位法规定、细化上位法规定的依据条款，可认定为必要性重复，难有内容上的创新。而非必要重复是指不能被接受的，地方立法者没有认认真真地对待立法，只是照抄照搬了上位法或者同位法中的有关法律法规，而所立的地方性法规也没有体现地方特色，由此造成对上位法或同位法的大量重复的现象。
在重复立法中修改法律条文或者摘抄截取法律条文的作法，不管立多少法，对法制建设都没有实际意义，相反重复立法越多，造成的混乱越大，带来的危害也越大。
1.重复立法浪费立法资源，增加立法成本。我国地方立法一般实行立法工作三审制，立法程序严格，就我市立法工作流程来看，一部条例的诞生要经过法规案起草、有关机构审查、常委会一审、法工委审查、法制委统一审议、常委会二审、法工委修改、向党组和市委汇报、法制委统一审议、常委会三审、报批和公布等11个程序，耗时将近一年甚至更久，并且涉及的部门和人员繁多，在这种情况下如果立法者惰性立法，简单的照搬照抄上位法，并不会缩短工作的时长，反而会造成大量的人力在做无用功，带来立法资源的极大浪费。且重复照抄容易造成执法对象的误解，他们会误认为被重复的条文效力高于其他法律，其他未被重复的条文则是无关紧要的，可以被忽视的，这样就必然导致丰富的法律资源不被人们重视和遵循，而处于有法不依的虚置状态。
2.重复立法损害上位法的权威，造成立法误解。在重复立法中不论是完全复制、部分复制还是修饰性复制上位法条文，其实就是对条文的肢解、拼凑，破坏了法律的完整性，损害了法律的权威。其次，地方立法任意重复上位法的规定，不利于我国统一的法律体系建设，混淆了国家立法与地方立法的区别，抹杀了有关法律等级关系，导致僭越立法事权，破坏了我国的法制统一。最后，重复立法使地方立法在实践中陷入虚置困境和适用不规范等问题，亦会使公众误认为只有经过地方重复立法的法律和法规才是重要的，需要遵守的，无形中架空了上位法，对法律的严肃性和权威性造成的损害是十分明显的，同时也增加了执法者普法的难度。
3.重复立法歪曲地方立法的意图，产生僵尸条款。2015年《立法法》扩大了地方立法主体范围，明确赋予了设区的市“城乡建设与管理、环境保护、历史背景和文化保护等”方面事项的地方性法规制定权。同时要求要充分的发挥地方的主动性、积极性原则，依法有质量地行使《宪法》第100条所赋予的地方立法权。这就是要针对本地区的特点和管理本地区事务的需要，制定具有地方特色，针对性强的地方性法规，这也是地方立法的本质所在，应有之意。地方性法规的生命力在于有明确的目的性、有地方特色，要反映地方的详细情况和实际要。重复照抄上位法条文，看似图了方便，省事又保险，实际上脱离地方特色的法规，必然是无所作为，浪费了有限的立法资源，形成了只注重数量不顾质量的虚假立法繁荣，所立之法没有针对性，缺乏地方特色，很多法规成为摆设，沦为休眠法、僵尸法。
2015年3月15日修改的《立法法》第73条第四款规定，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。这个新规定，明确了地方立法“不重复上位法”的原则的同时，更强调地方立法要具有针对性和适用性。但现实中，为加快立法步伐，地方开始争相立法，在注重数量而忽视质量的情况下，不适当地将机关工作中“转发文件”的做法带到地方立法工作中去就显得习以为常了。在详细的细节内容上，大量照抄照搬国家法律、行政法规的条款，或者是以其他省、市同类法规为样本，各取所需地摘录、拼凑、截取相关条文写入地方性法规，形成“小法”抄“”，“后法”抄“前法”，地方性法规僭越认可国家法律的现象。这种做法使地方立法脱离实际，没有针对性和实用性，破坏了法律的完整性，损害了法律的权威性。在某一些程度上重复立法增加了执法的难度，影响了执法的准确性和严肃性。究其原因，有以下几方面：
1.思想认识上的原因。一是贪大求全，片面追求数量，错误的将立法数量、立法规模作为自身的“政绩工程”。如有些地区立法工作者认为中央赋予了设区的市立法权，不论是否需要都应积极做出响应中央号召，大刀阔斧进行立法，跃进式立法带来了立法的虚假繁荣。还有些地区立法工作者为达到一定指标，片面地迎合舆论的呼声和追求，突击立法。二是图实用、方便主义。在这种为了立法而立法的被动立法情况下，加之地方立法时间不长，许多立法工作者对地方立法的性质、地位、作用、原则和立法程序等还不是很熟悉，实践中又缺少可供借鉴的成熟经验和模式的情况下，在地方性法规起草过程中，惰性立法使得立法者未进行充分调查研究，在忽视本地区经济、社会、风俗民情等地方特色的情况下，闭门造车。加之根深蒂固的遵从上位法思想，只能照抄照搬“前法”，这种“图方便”的做法，回避了地方要解决的一些实际问题，使地方性法规缺乏针对性，未能充分的发挥地方立法在国家立法中的细化、补充、开创和促进实施的作用。
2.对我国立法体制和地方立法权限解读不足的原因。一是立法工作者素质不高。立法是一项专业方面技术比较强的工作，他需要在充分调研本地区的真实的情况之后，将其转化为具体的、有特色的、具有可操作性的地方性法规，这不仅要求立法工作者具备深厚的法学理论知识，还一定要具有较强的语言文字应用能力，如此才能在把握住立法目的和立法意图的同时，确保所起草的法律文件内容准确、结构符合常理、逻辑周延、通俗易懂。而就我国目前的地方立法人员队伍来看,其组成和素质状况不大理想。就地方性法规的制定主体来看，其组成人员大多是从已换届的政府、党委等方面来。他们虽然有长期从事领导工作的经验和某方面的专长,但是多数人员仍然缺乏法学或者立法方面的专业相关知识和经验,具有法律专业相关知识的比例较小。虽然近几年来对法律专业人才的重视力度加强了，但是进入系统的几乎都是刚刚走上工作岗位的新人。作为新入职人员往往面临着繁重的工作所承受的压力,加之自身社会实践工作经验本来就少，对社会风土人情了解尚浅，亦就没有时间进行社会真实的情况的调查研究,对当地的特殊社会实际缺乏足够了解,在立法时就难以精准把握地方的特殊问题,难以有明确的目的性地制定法律，解决实际问题。二是僵化理解“不抵触”原则。从地方立法实际来看，《立法法》所要求的的“不抵触上位法”原则早已深入人心，对于什么是“不抵触”，有些地方立法主体狭隘地认为所制定的法条一定要以上位法为依据、为准则，如果强调地方特色的立法内容，就是与中央立法相抵触，就是逾越“红线”，立法过于保守主义，不敢创新、不敢突破，这无疑会加剧地方立法重复上位法现象。还有的地方立法者认为，地方立法重复的产生是我国立法体制的正常要求，认为上位法的规定就是前提，地方立法不能超出上位法的内容范围。因此，保持与上位法一致显得既简单又安全了，如此保守主义的立法原则，无论在体例上还是内容上模仿上位法就显得理所应当了。“不得与宪法，法律，行政法规相抵触”是指地方立法在遵守宪法、法律、行政法规的原则和立法精神下，不得与宪法、法律、行政法规规定的具体法律条文相违背，不得与上位法的立法本意相冲突。地方立法既有从属性，又有自主性，地方立法权主体可以在自己的立法权限内，自主地制定地方立法。“不抵触”并不是要把地方立法完全局限在中央立法的内容之下。“不抵触”不是要求地方立法毫无地方特色、无针对性的对中央立法进行照搬，“不抵触”更不是指地方重复立法。
3.我国立法审查体制对立法责任的追究机制缺失的原因。就我省的规范性文件备案审查条例来看，根据《立法法》第72条第２款规定，设区的市的地方性法规须报经省级人大常委会批准后施行。依据规定，省级人大常委会对报请批准的设区的市的地方性法规进行合法性审查，这种审查是事先审查，依据的是宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规，凡与之存在抵触的则无效。《立法法》第97条规定了多种情形，如地方人大认为本级人大常委会的立法不适当，能够直接进行改变或撤销；上级行政机关认为下级行政机关的立法不适当的，能改变或撤销；人大常委会认为下一级权力机关的立法不合法的，可以撤销；国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省级的人民代表大会常务委员会认为地方性法规同宪法或者法律相抵触而不合法的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审核检查要求，由常务委员会的专门委员会进行审核检查、提出意见；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民也可依此向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审核检查建议。基于现有的备案审查机制，地方立法重复可能被撤销，但是如果进行大量保守、消极的重复立法，浪费立法资源，却不需要承担对应的立法责任,这种“上紧下松”的现实就使得立法资源的浪费得不到有效的追究和控制,选择风险比较小、成本低的重复立法的现象因此大量存在。
根据我市五年来的立法实践与总结，从立法过程凸显出的问题出发，对照六个设区市有关水库饮用水水源保护类地方性法规的结果来看，地方性法规“非必要性重复”现象体现出的核心问题是立法者惰性立法，立法过程缺乏详细的细节内容，只可以通过“非必要性重复”这一手段对地方性法规进行填充，使之丰满、完整。据此，我们提出：使地方性法规言之有物，避免设区市立法“非必要性重复”的重点是起草过程中如何有效贯彻落实科学立法和民主立法两大立法原则。具体落脚点在于围绕“以问题为导向”这一思路，有效挖掘行政管理中存在的明显问题和民众反映的焦点问题，通过科学手段加以具体解决，最终形成具备针对性、可操作性、地方特色的法规。起草阶段的民主立法原则体现在问题的挖掘中，如何最广泛地征集问题清单，切实发现现实中的管理缺陷与缺失。而科学立法原则则体现在科学有效的对问题清单进行筛选、解决，并用法规的形式固化下来。对此，提出几点想法。
1.篇章结构后立。以往，起草法规都是先确定了体例，明确了篇章结构，再往里面填充内容。这种起草顺序容易形成先入为主的思维定势。一者，如采用条例的体例，那就代表着系统、全面，而地方立法往往需要小切口，这样在法规中很难体现出重点、特色，却要突出系统、全面；二者，大多数都会采用上位法的篇章结构，必然导致采用上位法的逻辑顺序，增加了许多非必要的条款，出现了“大而全”的现象，或者设章却内容不多，按照不足三条不成章等立法技术规范，硬性添加，势必采用“非必要性重复”的技术方法完成。因此，要本着“有一条写一条，有几条写几条”的立法理念，采取问题清单“以问题为导向”的立法思路，先敲定核心条款、特色条款、有效条款，再分类形成章节，继而形成篇章结构，最后确定体例，类似数学中的归纳法思想。如以特色条款为重点，辅以“必要性重复”的内容，法规就相对丰满，切实保证了法规的质量。
2.以问题清单为立法核心。精准立法是新时期提高地方立法质量的基本路径。精准的对象就是相关领域行政管理中存在的问题及民众反映的焦点问题。在立法前期准备中，立法者积极主动作为，有明确的目的性地做出详细的调查研究，找到并找准问题是决定了制定法规的下限，只有找到并找准问题，才能代表制定的法规是有特色的，是有意义的，而不是“放之四海而皆可用”的泛泛法规。问题清单的提出、论证、确定，需要相关政府部门花费大心力去努力，期间人大应当充分的发挥立法的主导作用，提前介入指导，为后续立法奠定扎实的基础。然而确定的问题清单也要符合“有效”，即能够在立法权限内通过法规条文的形式予以解决，毕竟立法不能解决所有问题。这里关于怎么样找到并找准有效问题提出两种思路，一是从地方性法规对上位法的细化功能出发，根据过往贯彻落实上位法的实践经验，总结本地化做法，形成法规条款。二是从地方性法规对上位法的补充功能出发，重点是群众反映呼声大且上位法未规定或具体规定的问题，创新性设定条款，切实体现出为民立法。如《三明市东牙溪和薯沙溪水库水源保护条例》中将“笋水直排”等明显问题列入禁止行为，回应了当地村民对加强水源保护工作的殷切期待，同时体现出了地方特色，也为今后水源保护领域立法工作提供立法经验。
3.建立立法前期科学论证机制。立法是需要集合群众、市委、人大、政府及部门等多方共举的过程，这就离不开高效、高质的长效机制作为统筹各方、协调利益、保证质量的制度保障。法规出现“非必要性重复”的前置缘由是缺乏科学的立法前期论证机制。“点菜下单”等立法模式增加了立法工作的政治性，却也削弱了其主观意愿，造成了“赶进度”的现象，不利于提高立法质量。充分的立法前期论证能确定法规质量的下限，明确重点,为后续立法起草工作提供方向。立法前期论证的重点是立法的必要性，只有具有必要性的法规才应该列入立法规划和立法计划，考虑可行性后再成为立法项目予以落地。立法必要性主要从四个方面综合论证：一是贯彻上位法。结合本地实际，对上位法一些较为宏观的规定进行细化和具体化，体现可操作性，如《三明市东牙溪和薯沙溪水库水源保护条例》是在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》的基础上，针对更好地推动东牙溪和薯沙溪水库水源的保护和管理工作，以及满足市区居民饮用水安全的需要、理顺水库水源保护和管理的体制、平衡经济发展和水源保护等角度为切口立法的产物。二是解决明显问题。以问题为导向，通过立法着力解决事关地区全局性、根本性、长远性的重大问题，为经济社会高水平质量的发展提供有力法治保障。三是总结经验。提炼本地创新实践经验，以法规加以固化。四是确定权责。对于行政管理中管理权限不清或有交叉的问题，明确职责划分和法律责任，防止出现“九龙治水”的现象。
近几年来，在设区的市地方立法中，尤其是在依据法律、行政法规制定和修改设区市地方性法规的过程中，始终存在着重复、照抄上位法相关条文的现象，既影响立法质量的提高，也影响立法效率的提高，使其在实践中陷入虚置困境和适用不规范等问题。这固然与立法者根深蒂固的遵从上位法思想和对立法不必要重复缺乏科学的认定，对危害的严重性缺乏客观的认识，地方立法都会存在的整全性思路、对不抵触原则的误解等立法思维上的误区，立法重复审查机制缺失等原因有关，但应当为立法重复这一现状负主要责任的是立法者的惰性立法，从本质上来说是一种立法怠惰，是立法中的不作为。
立法重复这一问题存在已久，并非一朝一夕就能得到解决，作为地方立法工作者，立法工作考验着立法者的智慧和勇气。笔者在这里也只是做了个粗浅探析，目的是引起大家的重视，并提供一点有益的思考。